Riksdagen riskerar få lika lite makt som kungen
Om Sverige vill acceptera EU:s nya grundlag, måste vi ändra grundlagen. Annars kommer riksdagens ställning att urholkas.
Det menar Ulf Öberg och Jörgen Hettne, doktorander i europarätt. ”Tiden är mogen för att anpassa och förnya den svenska parlamentarismen”, skriver de.
Alla vet hur begränsad makt kungen har i dag. Detta framgår med all önskvärd tydlighet av vår regeringsform. Så har det inte alltid varit. Under 1809 års regeringsform delades makten inledningsvis mellan kungen och riksdagen. I praktiken fråntogs sedan kungen successivt sin makt. Med tiden har statschefen reducerats till en symbol. Denna utveckling skedde trots att kungen ända fram till 1974 års grundlagsreform formellt var den som styrde riket.
Sveriges riksdag håller på att gå samma öde till mötes. Om vi inte anpassar vår parlamentarism och vår regeringsform efter den nya konstitution som nu debatteras i EU, riskerar riksdagen att bli främst ceremoniell – en pikant dekoration. Och vad beror då detta på? Jo, under de senaste tio åren har vi i författningsdebatten mest låtsats som om det regnar.
Det är därför dags att tala klarspråk. Alltsedan grundlagsdebatten och folkomröstningen om EU år 1994 har regering och riksdag tonat ned de konstitutionella följderna av EU-medlemskapet. Integrationsvännerna har antingen agerat hejarklack eller i tysthet accepterat denna medvetna tvetydighet i den konstitutionella debatten.
Ur ett statsrättsligt och ett demokratiskt perspektiv välkomnar vi därför den föreslagna konstitutionen för Europa. Den klargör rättsläget i centrala konstitutionella frågor och tydliggör det för unionsmedborgarna. Detta gäller särskilt frågorna om unionsrättens företräde framför nationell rätt, om maktfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna och om skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Delar av EG-domstolens mest omstridda rättspraxis grundlagsfästs därmed. Konstitutionsutkastet bekräftar att Europeiska unionen utgör en – om än säregen – form av federal statsbildning.
Professor Sverker Gustavsson har på denna grund avstyrkt konstitutionsutkastet (Expressen 10/3 2003). Utkastet är enligt honom inte förenligt med den svenska grundlagen och den konstitutionella hållning som låg till grund för vårt EU-medlemskap. På denna punkt håller vi med Gustavsson. Vi delar däremot inte hans analys i övrigt, då den grundar sig på en enligt vår uppfattning förlegad konstitutionell doktrin, som hämtats från tysk statsrätt.
Problemet är att den svenska grundlagen ändrades så sent som år 2002. Enligt regeringsformens 10 kapitel 5 § får riksdagen numera bara överlåta beslutanderätt till EU ”som inte rör principerna för statsskicket”. Ändringen är olycklig och förefaller inte särskilt genomtänkt. I praktiken innebär den att varje utveckling av EU-samarbetet som ”rör” en av de grundläggande principerna för statsskicket är omöjlig utan föregående grundlagsändring.
Till principerna för statsskicket hör principerna om demokratin, om det representativa statsskicket, om parlamentarismen, om den kommunala självstyrelsen och om maktutövningens lagbundenhet, som anges i 1 kap. regeringsformen. Härtill kommer riksdagens och regeringens respektive ställning, normgivningsmakten, domstolarnas roll och myndigheternas ställning. Dessutom hör den i tryckfrihetsförordningen skyddade meddelarfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar till dessa principer.
Regeringen anser i sin skrivelse till riksdagen (2003/04:13) att konstitutionsutkastet inte har med principerna för statsskicket att göra. Chefen för Justitiedepartementets grundlagsenhet, departementsrådet Henrik Jermsten, menar i en kommentar att konstitutionsutkastet inte är så revolutionerande.
Maktöverlåtelsen är inte av den omfattningen att den innebär en urholkning av riksdagens ställning eller av en sådan kaliber att det rör statsskickets grunder. Dessutom finns det enligt Jermsten tydligen olika tolkningar om vilka principerna för statskicket är (SvD 10/10 2003).
Vi delar inte dessa slutsatser. Om konstitutionsutkastet i dess nuvarande lydelse inte ”rör principerna för statsskicket”, måste det ifrågasättas om detta uttryck över huvud taget har någon mening. Den konstitutionella omdaning på europeisk nivå som föreslagits lämnar inte något medlemslands statsskick intakt. Införandet av bland annat en uttrycklig företrädesbestämmelse, en kompetenskatalog och uttryckliga bestämmelser om EG-domstolens behörighet att tolka konstitutionen inverkar rimligtvis både på riksdagens och regeringens ställning och på svenska domstolars roll.
Vad skall man då göra? För det första, skriv in i grundlagen att Sverige är medlem i Europeiska unionen. Detta utgör numera en av de grundläggande principerna för vårt statskick.
För det andra, avskaffa EU-nämnden och för in europafrågorna i riksdagsutskottens dagliga verksamhet. Riksdagens kontrollmakt över europapolitiken måste öka. Därför borde varje riksdagsman tilldelas ett personligt sekretariat, för att på allvar kunna utöva sitt mandat. För det tredje måste förhållandet mellan riksdag och regering klargöras.
Det är i längden ohållbart att regeringen kan stödja sig på en parlamentarisk majoritet för att föra ”inrikespolitik”, och på en annan majoritet för att föra europapolitik.
Ulf Öberg
Jörgen Hettne
Doktorander i europarätt vid
Stockholms universitet.